Alors que les engagements financiers pour le climat avaient fortement augmenté entre 2015 et 2023, une étude inédite de l’OCDE et de l’OIF montre que les difficultés d’accès à ces ressources tiennent autant des capacités nationales que du fonctionnement du système international. Les pays les plus vulnérables demeurent les moins équipés pour en bénéficier. Le rapport plaide pour un agenda commun entre pays bénéficiaires et bailleurs de fonds.

En 2023, le financement public du développement a atteint 139,7 milliards de dollars pour le changement climatique, et 27,7 milliards de dollars pour la biodiversité. Pourtant, dans de nombreuses capitales du Sud, le même constat revient avec insistance : ces ressources peinent à parvenir jusqu’aux pays qui en ont le plus besoin.

Pourquoi un tel décalage entre les engagements internationaux et la réalité du terrain ? Un rapport inédit –  intitulé « Accès au financement pour le climat et la biodiversité : des engagements mondiaux à l’action nationale » – apporte des éléments de réponse. Publié conjointement par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et l’Institut de la Francophonie pour le développement durable (IFDD), organe subsidiaire de l’Organisation internationale de la Francophonie (OIF), il analyse les mécanismes qui facilitent, ou freinent, l’accès aux financements internationaux pour le climat et la biodiversité. L’étude s’appuie sur une analyse complexe des flux financiers internationaux ainsi que sur six études de cas menées en Arménie, au Gabon, à Madagascar, au Sénégal, à Sainte-Lucie et au Togo.

« Au départ, nous voulions comprendre pourquoi les pays francophones, en particulier, avaient le sentiment de recevoir moins de financement climatique que les pays anglophones », explique Juan Casado-Asensio, économiste à la Direction pour la coopération au développement (DCD) de l’OCDE et coauteur du rapport. Les premiers constats statistiques semblaient conforter cette perception.

Mais une analyse économétrique plus approfondie, intégrant notamment le niveau de revenu, la qualité de la gouvernance ou encore les capacités institutionnelles des pays, conduisit les auteurs du rapport à une conclusion plus nuancée. Les pays francophones se situent même à des niveaux comparables ou supérieurs aux pays anglophones dans certains domaines, notamment en matière de biodiversité.

« Trop souvent, les pays francophones doivent soumettre des dossiers techniques complexes dans une langue qu’ils ne maîtrisent pas pleinement. Mais contrairement aux perceptions, la barrière linguistique n’est ni déterminante ni décisive », complète Lionelle Ngo Samnick, coordinatrice de projets à l’IFDD et co-autrice du rapport.

Les capacités nationales, un levier décisif

« Pour les bailleurs, les capacités institutionnelles des pays représentent un critère déterminant », insiste Juan Casado-Asensio. « Dans le rapport, nous détaillons les leviers que les pays peuvent actionner pour renforcer ces capacités : disposer de stratégies quantifiées et priorisées, mieux coordonner les institutions et mettre en place des systèmes capables de gérer efficacement les fonds publics ».

Pour les bailleurs, les capacités institutionnelles des pays représentent un critère déterminant.
Juan Casado-Asensio

Le rapport souligne par exemple que le Sénégal « a obtenu d’importants flux de financements mixtes grâce à des structures gouvernementales coordonnées, des stratégies sectorielles claires et des relations bien établies avec les bailleurs de fonds ». Cette gouvernance a notamment permis le lancement de projets de grande envergure, comme le système de bus électriques à haut niveau de service de Dakar.

Le Togo a choisi, de son côté, de « mettre l’accent sur la résilience climatique ». Son port en eau profonde de Lomé étant particulièrement exposé aux effets du changement climatique, le pays « illustre comment un récit cohérent, associé à une coordination à l’échelle du gouvernement et à une orientation stratégique claire, améliore l’accès effectif au financement ». Cette dynamique a notamment favorisé les partenariats public-privé (déploiement d’une flotte de deux-roues électriques, renforcement de la résilience côtière à l’échelle nationale) et l’engagement récent de nouveaux bailleurs comme le Luxembourg.  

Le cas de l’Arménie est différent. Proche de l’Union européenne, ce pays parvient à accéder à plusieurs mécanismes de financement internationaux, notamment en mettant « l’accent sur les retombées positives des énergies renouvelables en matière de développement ». Hôte de la 17e Conférence des parties (CdP17) de la Convention sur la diversité biologique, prévue du 19 au 30 octobre 2026, il entend désormais mettre en avant les « liens entre biodiversité et développement ».

De façon générale, Juan Casado-Asensio rappelle que « les bailleurs, notamment multilatéraux, cherchent les ministères et les institutions les plus performants. Or, dans de nombreux pays, le ministère de l’Environnement n’est pas toujours celui qui dispose des capacités administratives les plus solides. » En pratique, une partie importante des financements consacrés au climat et à la biodiversité transite par d’autres ministères, comme ceux des Finances, de l’Agriculture, des Transports ou de l’Énergie et échappe à une coordination effective avec les ministères de l’Environnement.

Au-delà du récit

Les trois autres études de cas confirment que les difficultés d’accès aux financements prennent des formes très différentes selon les contextes nationaux, et que « la force du récit, en matière de conservation et d’écosystèmes d’importance mondiale, ne se traduit pas, à elle seule, par un accès durable au financement », selon le rapport.

Poursuivons ce tour d’horizon des pays étudiés avec Sainte-Lucie, petit état insulaire de la Caraïbe, « dont la survie et la souveraineté du pays sont directement menacées par l’élévation du niveau de la mer et les phénomènes météorologiques extrêmes. » Cette vulnérabilité trouve un « écho fort » auprès des bailleurs de fonds. Mais Sainte-Lucie bénéficie aussi d’une « structure institutionnelle simple » et de « processus décisionnels clairs » qui lui permettent de transformer ses priorités nationales en projets finançables.

Le Gabon, quant à lui, représente un puits de carbone mondial grâce à sa forêt luxuriante au cœur du bassin du Congo, mais bénéficie peu de financement pour le développement lié au climat et à la biodiversité.

Selon le rapport, « le soutien international limité pour la conservation » amène le Gabon à se demander même s’il ne serait pas, paradoxalement et d’un point de vue économique, « plus efficace pour le pays de commencer à déforester afin de se développer ». Pour les auteurs, ce paradoxe souligne l’urgence de mieux accompagner les pays qui préservent des biens publics mondiaux, tout en renforçant leurs capacités à accéder aux mécanismes internationaux de financement.

Enfin, Madagascar, dont 80 % de la population vit sous le seuil de pauvreté, souffre d’une « fragmentation institutionnelle, de capacités limitées et de lacunes en matière de coordination. » Les stratégies nationales existent et se multiplient, mais leur mise en œuvre demeure difficile faute de priorisation entre elles. Le rapport met toutefois en lumière le Fonds pour les aires protégées et la biodiversité de Madagascar (FAPBM), qui « illustre comment des mécanismes de financement dédiés peuvent améliorer durablement l’accès aux financements » dans le domaine de la biodiversité.

« Démystifier » le rôle des bailleurs 

L’un des objectifs du rapport est aussi de « démystifier » le fonctionnement du financement international. Pour Juan Casado-Asensio : « On accuse souvent les bailleurs de ne pas tenir leurs promesses, mais pour un bailleur, il faut comprendre que c’est une très mauvaise nouvelle de ne pas pouvoir décaisser ». Les fonds qui ne sont pas utilisés peuvent retourner au Trésor du pays donateur ou bien être remobilisés ailleurs, ce qui peut entraîner, l’année suivante, une réduction de l’enveloppe allouée au pays ou à la thématique climat-biodiversité.

On accuse souvent les bailleurs de ne pas tenir leurs promesses, mais pour un bailleur, il faut comprendre que c’est une très mauvaise nouvelle de ne pas pouvoir décaisser.
Juan Casado-Asensio

Autre idée reçue : lorsqu’on évoque les financements climat et biodiversité, les regards se tournent spontanément vers le Fonds vert pour le climat (FVC), le Fond d’adaptation (FA) ou encore le Fonds pour l’environnement mondial (FEM). Pourtant, ces mécanismes spécialisés ne représentent qu’une faible part des financements internationaux consacrés au climat (3,4 %) et à la biodiversité (7 %).

« Dans les pays comme dans les réunions internationales (les CdP), on parle presque exclusivement de ces fonds verticaux », observe l’économiste. Mais c’est une vision très partielle. La majorité des financements provient en réalité des bailleurs bilatéraux et des banques multilatérales de développement. »

De surcroit, les procédures d’accréditation auprès de ces fonds spécialisés peuvent prendre plusieurs années et l’approbation d’un premier projet plusieurs années supplémentaires. Pendant ce temps, d’autres sources de financement, souvent plus accessibles et plus directes, restent insuffisamment mobilisées. Les pays en développement eux-mêmes n’ont souvent pas de stratégie nationale incluant l’ensemble des bailleurs possibles.

« Tant que les pays en développement resteront prisonniers d’une logique étroite centrée sur quelques guichets verticaux, ils continueront à subir rareté et complexité », ajoute Lionelle Ngo Samnick, avant d'ouvrir une perspective : « s’ils parviennent à mobiliser pleinement l’ingénierie financière, notamment les obligations environnementales (expérimentées par le Maroc, les Seychelles ou Madagascar), les financements mixtes (Sénégal), les fonds fiduciaires (comme le FAPBM de Madagascar), les partenariats avec les fonds de pension et les assurances, les mécanismes performants de marché carbone (Sénégal, Gabon), les paiements pour services écosystémiques (Gabon), alors la finance climatique et environnementale cessera d’être un exercice de survie et deviendra un levier réel de développement durable. »

La fragmentation complique l’accès aux financements

Toutefois, le rapport pointe les limites d’un système international devenu toujours plus complexe. Le nombre d’institutions finançant des projets liés au climat et à la biodiversité est ainsi passé de 51 en 2015 à 78 en 2023. Une multiplication des acteurs qui, loin de simplifier l’accès aux financements, accroît la charge administrative des pays bénéficiaires.

Aujourd’hui, un pays en développement doit composer avec une médiane de 20 bailleurs de fonds, chacun imposant ses propres critères d’éligibilité, procédures, formulaires et exigences de suivi.

« Le rapport révèle aussi que l’accès aux financements climat et biodiversité suit encore trop souvent une logique d’aide classique, fondée sur des liens historiques ou économiques, notamment pour les bailleurs bilatéraux », glisse Lionelle Ngo Samnick. « Pourtant, il est crucial de décorréler ces financements des intérêts stratégiques. Cela suppose encore une fois une refonte profonde des critères d’allocation ».

Enfin, le rapport met également en lumière qu’en 2023, 57 % des financements climat totaux (et jusqu’à 84 % pour les institutions multilatérales) ont été octroyés sous forme de prêts, ce qui soulève un ultime paradoxe : « plus un pays est vulnérable au changement climatique et soumis à des contraintes budgétaires, moins il peut accéder aux principaux instruments proposés ». Les auteurs alertent ainsi sur le risque d’accumulation d’une « dette climatique ou environnementale » pour des crises que ces pays « n’ont pas causées ou auxquelles ils n’ont contribué que de manière marginale ».

Une responsabilité et une solution partagées

Pour sortir de l’impasse, le rapport plaide une responsabilité partagée « en miroir », selon Juan Casado-Asensio. Aux pays de renforcer leurs institutions, leurs stratégies et leur coordination, à travers des plateformes nationales qui leur permettraient de « lever la main » en se mettant en capacité de dire aux bailleurs : « voici mes priorités, alignez-vous ! »

La finance durable doit cesser d’être un appendice pour devenir une partie intégrante de la politique économique.
Lionelle Ngo Samnick

Aux bailleurs de cesser la fragmentation, d’adapter davantage leurs procédures et de mieux prendre en compte des indices de vulnérabilité multidimensionnelle. Le rapport recommande aussi d’augmenter la part des dons et de privilégier des programmes pluriannuels plutôt que des projets isolés, ainsi que d’explorer les plateformes pays qui surgissent à peu près partout en ce moment.« La finance durable doit cesser d’être un appendice pour devenir une partie intégrante de la politique économique », soutient Lionelle Ngo Samnick.

À ces conditions, le renforcement des capacités nationales et l’adaptation des pratiques des bailleurs progresseraient alors de concert.

Destiné aux gouvernements comme aux partenaires du développement, le rapport OCDE-OIF se veut avant tout un outil d’aide à la décision, à mettre sur tous les bureaux.